论城镇集体所有财产的所有权问题

论城镇集体所有财产的所有权问题

论城镇集体所有制产权

——张文中

城镇集体所有财产是公共财产的重要组成部分，主要分布在城镇集体企业的经营活动中。近年来，大部分城镇集体企业都进行了改制。但在此过程中，却出现了企业法人财产被不断侵蚀的现象。这是由于城市集体产权主体的缺失和投资者的缺位造成的。劳动人民的集体所有制被视为企业。员工持股等原因是密不可分的。城镇集体所有制房产呈现逐步减少趋势。

一、城镇集体财产所有权的主要问题

（一）城镇集体财产权属不明、主体缺失

从城镇集体产权的形成过程来看，城镇集体产权来源于合作经济的积累。 20世纪50年代，政府推动“合作化运动”，对个体农业、手工业和个体小商贩进行社会主义改造，实现农村人民公社、农业生产合作社等生产、供销、信贷、消费等形式在农村地区。合作经济在城镇实现了手工业、工业、建筑、交通、商业、服务等行业多种形式的合作经济。参加合作社的人带着他们所有的生产资料。按照当时的政策，合作经济积累的财产是加入合作社的劳动群众创造的，属于劳动群众集体所有。这里的劳动人民是当时一个特定的群体。劳动人民的集体被称为集体，是一个整体。 《中华人民共和国物权法》第六十一条规定，依照法律、行政法规的规定，集体对城镇集体所有的房地产、动产享有占有、使用、收益和处分的权利。问题是，当时的劳动人民作为一个特定群体已经不存在了，劳动人民集体所指的具体对象也无法明确。合作经济积累的财产属于劳动人民集体所有，所以不存在主体。法律界定的集体概念不明确、无法界定，无法规范现实社会的行为。

（二）城镇集体企业出资人不明、监管人缺位。

我国改革开放后，实行工商登记制度，合作经济登记为集体企业。城镇集体产权企业经营得到进一步规范，但企业出资人无法明确。随着市场经济的进一步发展，客观上要求投资者按照协议或出资比例享有资产收益、重大决策、选择管理人等权利并履行义务。城镇集体产权出资人履行责任问题更加突出。 1991年6月，《中华人民共和国城镇集体企业条例》颁布。 《条例》第九条规定，集体企业应当依照法律规定实行民主管理。职工（代表）会议是集体企业的权力机构，选举和罢免企业经营管理人员，决定经营管理的重大问题。该规定将出资人的权力赋予城镇集体企业职工（代表）代表大会。问题在于，企业职工不是投资者，企业职工（代表）代表大会也不是常设实体法人机构。不能履行出资人职责，不能承担出资责任。人类的义务。 1999年1月，《国务院关于解决当前供销合作社若干突出问题的通知》（国发[1999]5号）规定：董事会行使供销合作社的代表职权。同级合作资产的投资者。问题是董事会作为投资者代表不合适，而投资者代表又不是投资者本身。各级供销社所属企业的出资人仍不明确。城镇集体企业的出资人不明，企业就无法受到业主的有效监督，企业的自律机制就无法建立。

（三）城镇集体企业无法建立治理结构，法人财产不断受到侵蚀

随着市场经济的发展，企业的经营客观上要求企业产权清晰。 《中华人民共和国城镇集体企业条例》第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规规定的范围内对其全部财产享有占有、使用、受益和处分的权利，并拒绝任何均等调整的形式。 1995年2月，《中共中央、国务院关于深化供销社改革的决定》（中发[1995]5号）规定，供销社所属企业各级营销合作社都是独立的企业法人，拥有自主经营、用工、分配等权利，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自律。本条例赋予城镇集体所有制企业和各级供销合作社所属法人单位产权。但企业法人财产的运作客观上需要对企业所有权进行具体安排，需要有完整的企业控制权和剩余索取权的分配制度。明确谁在什么条件下控制、如何控制、风险和收益如何分配等问题。这就需要建立一个由所有者、最高决策机构、高级管理人员（即高级管理人员）组成的组织架构，使三者之间形成一定的制衡关系。通过这种结构，所有者将其资产委托给最高决策机构；最高决策机构有权聘任、奖励、处罚和解聘高级管理人员；高级管理人员受最高决策机构聘用，受最高决策机构领导。执行机构在最高决策机构授权范围内管理企业。城镇集体企业由于出资人不明、所有者缺失，企业无法建立治理结构。结果，操作者缺乏约束。法定代表人掌握着企业的人力、财力、物力，企业的命运由经营者一人决定。从实际情况来看，要么公司几十年积累的财产被一击毁掉，要么资金损失不断。企业亏损、经营者致富是普遍现象，企业的企业财产不断受到侵蚀。

二、转变城镇集体财产产权运作方式

（一）明确城镇集体产权出资人机构。在城镇集体所有财产权属无法明确的情况下，明确由政府机关作为城镇集体所有财产的所有权代表。该机构代表城镇集体所有财产所有者履行出资人职责，负责城镇集体所有财产的监督管理。管理。但是，该机构必须是永久性法人实体。 2009年11月，《国务院关于加快供销社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）发布，规定：各级是本级社会的集体财产和所属企事业单位的财产。所有权的代表。更不用说很多地方供销社联合会已经没有董事会了。即使它们确实存在，也是不合适的。董事会不是永久法人实体。董事会成员一般定期轮换，不能承担集体产权所有人代表的责任。董事会不能担任保荐人，也不宜担任保荐人代表。

（二）以城市集体财产投资公司经营。尽快完成城镇集体企业改制，通过出售、关闭等方式从企业收回城镇集体产权，由履行城镇集体产权出资人职责的机构投资建设。公司运营确保城镇集体财产保值。增殖。财政资金支持的项目应当与企业是否建立现代企业制度挂钩。对尚未建立现代企业制度的企业，财政资金不得支持其项目。由于城镇集体企业治理结构尚未建立，企业财产不断流向个体经营者，应停止财政资金对城镇集体企业的投资。

（作者单位：福建省沙县供销合作联社）