恶犬伤人事件频发，城市管理短板亟待治理

恶犬伤人事件频发，城市管理短板亟待治理

近年来，“恶犬伤人”事件并不少见。据媒体报道，2024 年 1 月 13 日，在哈尔滨市宜兰县，一名女子在路边行走时被突然出现的大型犬咬伤。监控视频显示，整个咬人过程持续了几分钟。

记者在中国裁判文书网以“狗咬伤”为关键词进行搜索，共检索到裁判文书939份。

近日，记者在北京郑州、南昌、兰州等地采访发现，很多社区广告牌或电梯里外，都贴着文明犬的宣传贴士，在一些地方的街道上，有些人还会在遛狗时拴着绳子，但没有拴上绳子，就不办理狗牌了， 非法饲养违禁狗只并不少见。

养犬的重点是治人，也是治理城市管理的“短板”。某市公安局城市警务支队的一名工作人员表示，虽然很多城市对犬只养殖管理都有规定，但在治理中仍将面临执法难的问题。首先，非法饲养狗者不配合执法，容易发生冲突。第二，老年人不喜欢牵着狗绳，抵抗力强。第三，取证难、执法难，执法“无能为力，几乎走过场”。第四，流浪狗找不到主人，受害者很难起诉。

除了皮带，还需要加强法律标准。据中南财经政法大学法学院法学教授钱业芳介绍，除了《养犬条例》立法目的表述存在差异外，还从保护者的角度对犬只进行管理，保护犬只的概念尚未确立。“重管理轻保护”是地方立法难以规范不文明犬类饲养行为的主要原因。

恶狗伤人的情况并不少见

为什么狗这么经常受苦？

2023 年 12 月 6 日，江西省吉安市吉安县的王女士向央视记者报告，12 月 2 日上午 8 点左右，她 8 岁的儿子在小区门口买早餐的路上，被一只突然出来的狗扔在地上， 孩子的额头、面部和嘴巴被咬伤，缝了 90 多针。

王女士说，事发后她报案了，已经花了数万元的医疗费，以后还会进行修复和整容。现在，虽然已经找到了狗的主人，但由于对方经济能力差，只赔偿了5000多块钱。

和王女士在江西的儿子一样，朱女士在河南省鸳鸯县的儿子也被狗咬伤。她说，她 3 岁的儿子被小区一位房主收留的流浪狗咬伤，价值 2300 元。“报警后，警察说他们不负责，并要求他们找房产。物业调查和监控找到了狗主人，但她没有申请狗牌，她不承认这是她的狗，也不愿意承担医疗费用。朱女士说。

在许多城市的街道上，市民遛狗不拴绳的情况仍然时有发生（央视记者王宁摄）。

至于狗没有拴绳的原因，北京市居民刘先生解释说：“我只是传播了一会儿，很快就回家了。另一位正在遛狗但没有拴绳的公民说，他的狗“不咬人，不需要拴绳”。甚至，一些公众认为他们饲养的狗属于他们，他们有权决定如何处置它们，不申请许可证也没关系。

此外，在北京四环某商业场所附近，记者看到，不少市民携带违禁犬只进行活动，有的市民拴狗，有的不拴狗。他们说，按照规定，这些狗不能在城里养，是偷偷养的，凭证子带回城里养，在五环外或者郊区。白天不要出去散步，只要没人报告就行。

在北京市区，一些市民驮着大型犬（央视记者王宁摄）。

除了一二线城市外，县城和农村地区也发生了狗咬伤事件。2023 年 2 月，河北省邢台市后口村发生一只恶犬伤人事件，5 只大型犬袭击了一对 60 岁的老人，雌性直接被狗咬死，雄性也受了重伤。

河南省元阳县公安局元兴派出所西街社区派出所网格警务助理李元丽表示，这只狗受伤的原因部分是由于没有拴绳，另一部分是由于流浪狗。一些狗主人的随意遗弃，直接导致了大量的流浪狗，最终在于狗主人的责任心不强。如果您没有狗牌，您也会因为找不到主人而产生争议。

钱业芳说，整体来说，弃狗的成本很低，甚至没有成本，只要有一点小事来提示，很多不负责任的主人都会选择直接弃狗。尽管各地不时进行集中犬只整顿运动，但标本无法得到处理。集中整顿对随意养狗和弃狗的人没有影响。许多主人直接抛弃了他们的狗，甚至叫嚣着让执法人员把它们带走。每一次专项整治都会导致新弃犬数量急剧增加，给社会、疾病控制和人员安全带来极大的隐患。

钱业方说，地方立法存在不科学合理的制度，这也带来了难以实施的问题，比如一些地区申请许可证的费用高，或者手续复杂、缺乏基本服务。例如，根据现行规定，北京市犬类管理服务费在重点区域为1000元，更新费为1年500元;在综合管理区域内，应按照本区人民政府确定的标准进行支付。较高的费用让一些养狗者申请牌照的积极性望而却步，而且大部分收费的地方也缺乏植入芯片、提供丢失的搜索平台等基本服务，导致一些养狗者感到不平等，选择不申领牌照。

世界卫生组织指出，研究表明，76%~94% 的动物咬伤是由狗造成的。据估计，每年有 59,000 人死于狂犬病，其中绝大多数是由于被狂犬病狗咬伤所致。2020 年，世界动物保护协会的“聚焦狗：到 2030 年消除狂犬病的解决方案”报告指出，要消除狂犬病，狗的疫苗接种率应达到 70% 以上。

“绝大多数疫苗是给人接种的，但实际上应该是给狗接种的，70% 的狗在接种疫苗后不会生病，从而形成免疫屏障。当狗安全时，人自然是安全的。世界动物保护协会（World ）的科学家孙全辉说。

为什么狗会遇到麻烦？

执法人员遇到“执法困难”。

事实上，在朱女士所在的社区，已经发生了不止一起狗咬人事件。她告诉我们，每次发生事件，主人都会提出管理狗狗的要求，社区也会进行宣传和提醒。然而，事情一过，他们就渐渐忘记了，松懈了。她认为养狗会带来安全隐患，想要养狗，前提应该是消除安全隐患，并承担责任。

朱女士说，儿子被狗咬伤后，她还报了警，“警察说他们不在他们的管教下，让他们找个房子。物业调查和监控找到了狗主人，但她没有申请狗牌，她不承认这是她的狗，也不愿意承担医疗费用。经过反复协调，物业赔偿了我的一部分医疗费用，维权太难了。”

朱女士的儿子被狗咬伤，她说维权的过程非常曲折（照片由受访者提供，中央电视台发布）。

据此前媒体报道，2021 年 9 月，在河南安阳市发生的“狗咬人”事件中，伤者家属因“维权难”而引起公众关注。

河南省塘河县某从事犬只饲养、销售、宠物训练的人员认为，维权难的根本原因是犬只未办理登记，无法落实责任人。虽然前期很难，但一旦实施，后续环节中的问题就会减少，容易解决，群众也会慢慢习惯。

不过，在钱业芳看来，目前，即使狗狗有执照，也只有纸质照片登记，没有实质性的身份识别制度，导致很多人通过不拖狗来逃避和逃避法律责任。这种对受害者身份不明确的做法是盲目的执法，政府只能在执法过程中没收或杀害狗只。由于缺乏身份证明，一旦狗走失了，就很难找到它，所以它变成了一只流浪狗。

对此，北京市爱犬协会原秘书长、中国小动物保护协会原秘书长沈瑞宏表示，可以通过植入芯片或虹膜识别技术来加强对犬只的识别，促进犬只的信息化管理，实现对犬只全生命周期的科学监管。

对此，湖北省宜昌市公安局西陵区局警官唐驰表示，根据《宜昌市养犬管理条例》，虽然有办理犬只证的规定，但大多是“强调”的，不处理就不处罚， 除非他们在害怕时被迫得到庇护。

在他看来，管理的难度还表现在公安执法禁止养犬时，公众与相关部门的配合程度不高。“当一些公民拒绝承认他们的狗是违禁狗时，他们需要相关部门出具狗只识别报告，但有时一些部门不积极配合，导致在执法时与狗主人发生冲突。此外，很难获得遗弃和虐待狗的证据，只能作为流浪狗来处理。”

社区财产和社区居委会也对“狗事”的经营难度表示无奈。北京市万年华城小区物业处一位刘姓工作人员表示，该物业虽然会在电梯、社区宣传板等公共区域张贴“疫苗接种、狗绳、狗套”等文明养犬规定，并协调纠纷，但由于没有执法权，能做的很少。“一些主人甚至会想，'即使我不遵守狗的规定，你也能一天 24 小时看管我吗？'如果发生争议，我们建议您报警并寻求执法部门的帮助。”

河南省焦作市某居委会的一名工作人员也表示，社区只能监督，处理不了就报警。

李元丽说，《养犬管理条例》在县级实施也面临一定的困难。除了犬只饲养者责任感缺失之外，县里几乎没有对犬只饲养文明和恶性饲养的监管的宣传。“一些县级机关没有设立专门机构，执法依据不足，人手短缺，希望工作人员主动行动，难免有推诿。”他认为，狗咬伤的不可控性太强，地方政府要结合当地实际，明确解决办法，增强责任心，做好宣传预防工作。

沈瑞红表示，根据电商平台采购的宠物食品用品分布统计，包括县城在内的四五线城市的宠物主人数量近两年大幅增加。只要违反动物防疫法和市文明犬类管理规定，有关部门就应依法采取措施。

孙全辉表示，从大众意义上讲，犬只管理主要针对城市犬只的繁育，在一些城乡地区，由于人员配备机构不到位，导致管理缺失，再加上对动物疾病和健康的缺乏重视，国内狂犬病疫苗的普及率相对较低， 狂犬病的预防和控制实际上更加困难。

犬类疾病管理

可以从源头控制流浪动物

来自鸳鸯县城关镇的丁女士反映，邻居在没有办理相关手续的情况下养了40多只狗，从事繁育、销售业务，狗狗晚上吠叫声大声，让她睡不着觉，气味“辣”。

在一个社交平台上，有大量的宠物狗繁殖和销售广告。在此次暗访中，这些从业者都表示，他们的基地拥有大量的繁殖，平均每天有几百个，多达几十个品种，他们想要什么犬种都可以饲养。

李元丽认为，这种无序的饲养是为了交易，而低成本的低成本交易也是人们随意弃宠的主要原因之一。

沈瑞红说，首先要注意的是这些猫狗从哪里来，以及如何调节它们。无论是线下市场还是电商平台，都有活生生的生灵在卖，其实这个环节监管并不难，首先要做到源头管控无序繁殖。“在欧美，有特别严格的繁殖和繁殖制度，比如认证机构，普通人是不允许繁殖的。在我国，大量的流浪动物主要是由于无序繁殖和低成本繁殖造成的。90%以上的繁殖缺乏相应的程序或资质，还可能产生动物隐性遗传病，面对宠物医院高昂的诊疗费用，遗弃的可能性增加。因此，需要有严格的养殖管理制度，推进科学繁殖和治理，降低后续管理成本。”

丁女士说，她家里有孩子，还有一位70多岁的心脏病老人，邻居养狗给她的生活带来了问题。“狗主人说，自己家养狗不关任何人的事，我把这件事报告给了当地公安、城管、12345和村委会大队，但他们互相推卸责任，虽然已经调解了，但效果并不明显。”

沈瑞红表示，从伴侣动物环境来看，无论是疫情的防控还是引发的纠纷和案件，执法成本高、取证难、违法活动成本低都是实际问题。从源头管理的角度来看，除了控制无序的繁殖外，还需要解决识别问题。此外，随着各城市犬类数量的增加，需要推动城市公共服务功能的提升，增加投入成本，更科学地引导人们科学地认识犬类。

郑州市宠物健康保护协会的吴改燕说，每天，他都会收到大约 20 条流浪猫狗的救援信息。据他所知，一个地区，一年繁殖的猫狗数以百万计，其实现有的宠物和宠物家庭都已经饱和了。一些流浪猫狗被狗贩子低价带走，或者以虚假宣传、宠物盲盒的形式卖到一些地方，导致流浪动物跨地区游荡。国家要从源头上控制恶性非法养殖和非法交易市场。

孙全辉说，在澳大利亚和美国，只有国家许可的机构才能繁育和销售狗，而且价格非常规范;鼓励收养，对于遗弃和虐待动物，惩罚是罚款，剥夺抚养权，最坏的是监禁和监禁。“一方面，大量的流浪狗还没有结束，另一方面，它们不断繁殖，有爱心的人根本救不了它们。”总结先进做法，有必要管理最关键的链条，例如指定有能力的繁殖机构来确保繁殖动物的质量和数量。”

他认为，相关法规或法规可以结合国外的成熟经验和中国国情，从国家层面出台，各省份将以此为参考进行具体细化，相关部门在履行职责的同时做好协调联动工作， 并最终取得成果。

钱业芳表示，目前，大多数地方已经从“限制”演变为“管理”。例如，南京（2007）确立了“管与服务相结合”的原则，同时规定狗主人应为狗提供必要的饮食条件、活动空间和生活环境。

不过，他也表示，流浪动物在科学文明的管理中迷失了方向，首先是源头控制无效，遗弃、自由放养、走失、繁殖导致流浪动物源源不断。因此，要严格执行犬只证照制度和防疫制度;从源头控制流浪动物的生产，建立救援系统。源头控制包括严格规范猫狗的繁育经营，严禁擅自繁育交易，严惩弃弃。

执行标准各不相同

缺乏国家管理的“大法”。

全国人大常委会法制工作委员会新闻发言人杨和清曾介绍，截至 2021 年 1 月，初步统计已使全国 11 个省、自治区、直辖市和 105 个设区的城市制定了养犬的地方性法规和政府规章， 而且有的地方制定了不止一个，共计137个，各地对养狗的管理办法也各不相同，差异很大。

在沈瑞宏看来，2021年新修订的《动物防疫法》着眼于构建科学、合理、健全的动物防疫法律体系。但是，具体的行为管理目前主要是地方性法规，即地方性犬类管理法规，目前还缺乏国家管理的“大法”。

在四川崇州代理此案的律师周兆成表示，目前中国没有专门的国家法律规定来管理狗。新版《动物防疫法》规定了犬只登记的条件、出行规范以及犬只防疫管理的具体措施。值得注意的是，《刑法》并未对犬类伤人规定特别罪名，《刑法》也没有对犬类伤人的司法解释。

在钱业芳看来，目前，地方管理法规缺乏应有的规则，带来了难以管理的问题。例如，缺乏对虐待、遗弃、自由放养和未经授权繁殖的处罚。相当多的地方立法并不禁止遗弃和虐待等行为，而禁止虐待和遗弃的地方立法中有相当一部分没有设定必要的处罚。同时，由于立法权的限制，地方政府无权设置限制人身自由、吊销营业执照等具有威慑力的行政处罚，处罚措施仅限于没收、罚款等。

钱业芳说，各地出台的管理规定，并不是严格按照狗的品种、性质来划分，而是按照身高、身长的特点来划分，没有规律可循。禁止中国牧犬和非猛犬大型犬出饲，导致大量犬只无法申领证照，成为不文明犬只繁育、随意遗弃的严重原因。他认为，评判猛犬的标准应参照国际通行做法，严禁家族繁育。

他说，应该制定国家犬类管理规则，统一执法标准。鉴于犬猫都是人类伴侣动物，在城市管理中造成相同的社会问题，建议制定伴侣动物保护管理法，全面规定犬猫的繁育规则和保护规则，树立“管理”与“保护”并重的立法理念。制定统一的犬猫管理规则，增加违法成本;放宽对准犬种的限制，统一识别凶犬的标准。

记者：王宁