全球贸易体系大变局对农业的影响及应对思考

全球贸易体系大变局对农业的影响及应对思考

任泽平、彭廷俊等泽平原创宏

本文为农业农村部国际合作司与恒大研究院联合研究成果

文：任泽平、彭廷军、焦点、熊柴等

当今世界正经历百年未有之大变局。国际政治、经济、科技、文化、安全等领域风险不断积聚，黑天鹅事件频发。聚焦全球贸易体系重大变化风险，研判其新趋势、新格局以及对全球农业和中国农业的影响，提出应对思路，供决策参考。

一、当前全球贸易体系呈现四大趋势。

多年来，经济全球化和贸易自由化一直是推动世界经济发展的主流力量。 2008年国际金融危机和2009年欧债危机之后，全球化开始放缓。特别是近年来，世界经济政治格局快速演变，“逆全球化”持续升温，对全球贸易体系造成重大冲击。目前，有四大趋势。

（一）世贸组织改革谈判陷入僵局，多边贸易体制面临危机。世界贸易组织（WTO）在1947年关税与贸易总协定（GATT）的基础上于1995年成立，倡导公平、非歧视、透明的基本原则，是世界贸易组织的压舱石。全球贸易体系。但由于发达成员和发展中成员在农业等问题上存在分歧，以及“共识”决策方式过于严厉，自2001年开始的多哈回合谈判长期陷入僵局，仅达成了部分成果。在贸易便利化等个别问题上取得的成就。结果。近年来，美国奉行单边主义政策，以“退群”劫持世贸组织改革，提出“发展中成员”认定新标准，阻挠法官遴选，关闭上诉机构等。世贸组织的谈判、政策监督、争端解决三大功能失灵。受疫情影响，第十二届部长级会议推迟至2021年，总干事阿泽维多提前辞职。老病遇新病，多边贸易体系面临生存危机。

（二）国际政治博弈影响加深，全球贸易摩擦加剧。近年来，主要经济体之间的贸易摩擦和争端频发。除了经济考虑外，它们还服务于内部和外部政治目的。美国将中国定义为“战略竞争对手”并实施遏制。贸易战是其重要起点。为了巩固农业州和“铁锈地带”的关键选票，特朗普对农业和制造业实施贸易保护。拜登上台。最后，即使对华战略调整，战略遏制意图也不会改变。为了顺应民意，英国不惜“硬脱欧”，日韩因工伤、朝鲜问题分歧陷入贸易战，澳大利亚与中国政治外交关系“转冷” ”且经贸关系恶化，印度在与中国发生边境冲突后对中国的对抗明显加剧。投资限制。未来，全球贸易摩擦可能长期与国际政治博弈相伴。

（三）全球产业链布局从“效率优先”转向“安全优先”，“多中心”格局初步形成。从经济发展史来看，全球产业布局不断受到集中和分散两种力量的驱动。 “世界工厂”的地位先后从英国、美国、日本转移到了中国。受COVID-19疫情影响，各国在产业布局中对保障安全、防范风险的考量正在超越追求效率的传统动机，形成分散化的新趋势。例如，美国、英国、欧洲、印度等国以“国家安全”为由，限制中俄在通信、能源等领域的投资。疫情发生后，日本、美国等国政府鼓励制造业回流，以提高产业链安全性。考虑到中美贸易摩擦风险，跨境投资转向墨西哥、越南、韩国等地区。这波分散化浪潮将带动全球产业布局走向多中心，或呈现以中国为主中心、其他N个地区为副中心的“1+N”格局。

（四）双边和区域合作意愿更加强烈，贸易新秩序加快建立。世贸组织允许成员签署双边和区域贸易协定，实现高于多边开放水平的合作。近年来，以大型经济体为主导的双边和区域协议加速诞生，规则更加自由、领域更加广泛、机制更加成熟。美国、墨西哥、加拿大、美国、欧洲、日本积极推进基于“零关税、零壁垒、零补贴”（“三零原则”）的合作。美国退出后重新达成的全面进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）覆盖约5亿人口、占全球GDP的13%，并增加了数字经济和跨境监管新规则。由东盟发起、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国加入的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）于2020年刚刚签署，影响约34亿人口，覆盖全球GDP的30%。这些新贸易协定的生效将对全球贸易体系和规则产生深远影响。

2. 全球贸易体系可能走向三个结果：

全球贸易体系新趋势下，各国必然主动调整经贸政策和竞争合作安排，客观上将推动新规则、新秩序、新格局的建立。按照全球化程度从高到低的顺序，全球贸易体系可能会达到三种结果。

（一）全球化新格局

从贸易理论和发展历史来看，基于比较优势的国际分工和国际贸易可以实现各国利益最大化。乐观的情况下，全球贸易体系将在经历变革后呈现新的全球化格局。一种可能是继续重塑以世贸组织为核心的秩序。两年来，主要成员在完善争端解决机制、提高透明度、强化监督职能等方面达成了一些共识。它们在电子商务等诸边谈判领域也取得了重大进展，并可能被纳入多边规则。如果世贸组织改革成功，它将继续引领全球秩序。另一种可能性是建立以大型贸易协定为核心的新秩序。改革陷入停滞的世贸组织可能会被边缘化，而大规模贸易协定建立的新贸易规则将基本上取代世贸组织。例如，CPTPP沿用了原TPP的大部分规则和标准，全面放开商品、服务、投资等领域的市场准入，并纳入了环境、透明度、和数据自由流动，并强调边境后措施。和监管一致性，被公认为当今世界开放程度最高的自由贸易协定。目前，中国正在积极考虑加入CPTPP。如果美国重返该协议，英国、印度等主要经济体也将被吸引。不排除形成覆盖全球一半以上经济和人口的多边贸易协定，从而产生新的贸易规则和全球秩序。

（二）大圈半全球化格局

中间情景下，全球化可能退化为“半全球化”，各国建立或加入大的贸易圈，但未能形成与世贸组织成员规模和经济体量相近的全球贸易组织，总体形势将是“半全球化”。 “大圆圈”图案。一种可能是“南南圈+南北圈”。随着南北经济差距的缩小，南北合作可能会更加困难，而南南合作和南北合作可能会更加顺利。目前，中国、东盟以及“一带一路”沿线国家可能形成南南圈，而美国、墨西哥、加拿大、美国、欧洲、日本等群体则可能形成南南圈。 CPTPP可能会形成一个北北圈。另一种可能是“中国圈+美国圈”。未来，中美作为大国的竞争可能会促进两大贸易阵营的形成。目前，中亚、西亚、独联体、中东欧、非洲可能属于中国圈，墨西哥、加拿大、澳大利亚、印度、越南等可能属于美国圈，而欧盟、日本、韩国、东盟、南美等都可能与两国有关。该圈保持着贸易关系。

(3)小圆圈碎片图案

与双边谈判相比，多边谈判更难实现国家间的优势互补，更难以平衡利益分配。近年来，涉及多成员的大型“框架”贸易协定屡屡遭遇瓶颈，如英国脱欧、美国退出TPP、印度退出RCEP等。相比之下，小规模协议的谈判成本较低，也更容易实施。例如，2020年8月，美国和欧盟首次达成协议，降低部分产品关税。双方将在最惠国待遇基础上各给予约100至2亿美元的待遇。对对方以美元贸易额的产品全部或部分取消关税，包括从美国出口的龙虾，从欧盟出口的水晶玻璃制品、打火机、预制食品等。悲观情景下，大贸易圈合作受阻，各国主要依靠双边和小贸易协定形成“小圈子”，全球化演变成“碎片化”格局。

三、全球贸易体系重大变化对全球及中国农业的影响

尽管全球贸易体系演进的结果存在不确定性，但其发展过程具有共同特征。短期内，全球贸易环境将处于剧烈变化的调整波动期，贸易摩擦和保护主义可能加剧；长远来看，新的贸易秩序将诞生，规模不一的“贸易圈”，将表现为“圈内更加开放、更加开放”。圈外贸易环境更加排他化，全球贸易格局正在重新调整，利益正在重新分配。

（一）对全球农业的影响

一是全球农业供需结构性矛盾更加突出。与一般商品和服务不同，农产品生产具有季节性、周期性、自然约束性，生产资料难以跨境转移，而需求则相对刚性。通过产品交换来满足供需平衡，是全球农产品贸易在整体商品贸易中始终活跃的根本原因。在贸易摩擦加剧的环境下，农产品贸易一旦受阻，全球农产品供需匹配将更加困难，进口国与出口国之间的结构性矛盾将更加突出。特别是大型经济体之间的贸易摩擦可能会造成地区间资源的重新分配，严重影响第三方国家的市场结构。例如，2018年，美国对华农产品出口下降50%，而对越南、西班牙、韩国出口大幅扩大；巴西对中国的出口增长了36%，而对埃及、日本和沙特阿拉伯的出口则大幅下降。

二是市场主体贸易投资决策更加复杂。由于农业的特殊性，政府对农产品市场和贸易的干预程度明显高于非农产品市场。全球贸易体系发生重大变化，贸易政策的干预性和不确定性增强，市场主体的生产、销售和采购决策更加复杂。由于农业生产周期长、仓储成本高，为避免生产决策失误和生产过剩，生产主体很可能减少投资控制风险，从而增加农产品未来的供给风险；由于市场预期不稳定，恐慌性抢购、囤积居奇、倒卖等行为干扰了消费者和农产品购买者的决策。此外，贸易政策的不确定性将增加国际金融市场的风险溢价，导致与农产品直接相关的商品期货价格波动。

三是“丛林法则”造成南北农业发展差距拉大。贸易谈判通常与一国实力和话语权挂钩，在一定程度上遵循“丛林法则”。拥有较大话语权的农产品出口国可能会主张“自由贸易”，以进入其他国家更大的市场，也可能会提供更多补贴和技术壁垒，以巩固自己的出口竞争力；而话语权较小的发展中国家则可能被迫扩大进口、减少出口，甚至农业产业安全也会受到威胁。届时南北农业发展差距将进一步拉大，全球农业发展将更加不平衡。

（二）对我国农业的影响

一是稳定进口供给压力加大。随着全球贸易体系划分为各个相互交织的“贸易圈”，特别是在“半全球化”和“碎片化”成果下，由于我国位于大多数进口来源国的“圈外”，因此存在稳定的短缺问题。农产品进口。风险将进一步增加。根据近五年贸易数据，正常贸易条件下，我国大豆进口30%-40%、猪肉进口15%、棉花进口30%来自美国、牛肉进口20% ，25%的棉花进口来自澳大利亚。 90%的油菜籽进口来自加拿大。一旦与这些国家发生经贸摩擦，进口数量和价格的稳定将受到影响，极端情况下产生的安全风险值得更多关注。此外，我国大豆和猪肉进口的约60%分别来自巴西和欧盟。虽然当前经贸关系相对宽松，但在贸易冲突加剧的环境下，进口的稳定也会受到制约。

二是优势农产品出口可能受阻。我国是世界第五大农产品出口国，年出口额近800亿美元。在激烈的国际竞争中，近年来我国优势特色农产品出口不断下降。受疫情影响，水产品出口持续两位数下降，大量中小企业保订单、保市场面临突出困难。在全球贸易体系的变化中，各国更加自力更生，加大了对农产品市场的干预力度。许多国家开始采取各种措施促进本国产品的出口和销售，并对国外产品设置限制。我国农产品出口最重要的市场是美国、欧洲和日本。我国与这些贸易伙伴共建“贸易圈”难度相对较大。但东南亚等地区已与其达成自由贸易协定，拥有更优惠的关税条件和先发优势。我国农产品出口主体“小而散”的特点突出，缺乏适用国际规则、应对贸易壁垒的软实力。与此同时，支持农产品出口的政​​策体系尚不完善。上述这些因素将使我国在未来的国际市场竞争中面临更加严峻的挑战。

三是农业走出去难度加大。 2020年以来，受疫情影响，农业走出去遇到前所未有的困难。大量海外农业项目被迫中断，未来形势更不容乐观。一方面，各国变得更加“内向”，投资限制将进一步收紧。近两年，国内企业收购澳大利亚乳制品企业屡遭澳大利亚监管部门阻挠。一些国家受美国“长臂管辖”影响，限制中资企业注册。印度对我国投资实施限制，意大利修改法律将食品行业纳入限制外资范围。在收购领域，我们不排除未来会有更多国家出台限制措施的可能性。另一方面，国内农业仍处于全球农业价值链的中低端。高端产能不足、低端产能过剩问题较为突出。迫切需要通过走出去延伸产业链、完善价值链。全球贸易体系变化下，全球产业布局分散化将阻碍跨境农业投资合作，不利于我国全球产业链布局和资源优化配置。

四是区域间农业合作可能受到影响。我国农业产业规模大、市场牵引力强，对区域间农业合作具有“虹吸”效应。然而，未来它面临两大挑战。一是地区间建立稳定的农业经贸关系难度加大。受全球贸易圈重构影响，达成跨区域贸易协定需要更加激烈和复杂的博弈。经贸关系波动或将成为常态。农业作为重点领域，不能放任不管。二是与主要贸易伙伴的利益平衡更加困难。不少国家都紧盯我国粮食、肉类等重要农产品市场，希望扩大出口。平衡各国之间的贸易布局、平衡长期和短期利益面临一定挑战。

五是全球粮食和农业治理影响力提升难度加大。近年来，以FAO、WTO为代表的全球治理以及G20、APEC等多边协调机制​​在制定基于共识、具有约束力的粮食和农业规则方面面临困难。全球贸易体系发生巨变，前景更加不明朗。乐观。 2020年G20农业和水资源部长会议上，由于欧美在气候变化问题上存在分歧，会议未能达成联合宣言。对于我国来说，提高粮食和农业治理的影响力意味着做出更大的贡献。世贸组织改革谈判要重点讨论农产品市场准入、国内农业支持、渔业补贴等问题。在全球治理中，如果贸易环境恶化引发国际粮食安全危机，我国需要在保证自给自足的同时加强对发展中国家的粮食援助，这对国内农业供给水平和抗风险能力提出了更高要求。

四、我国农业国际竞争战略定位

面对全球贸易体系重大变化，我国农业需要提前谋划，立足双循环发展新格局，加强内循环、促进内外循环畅通、打造外循环三大方向。循环，重塑参与国际竞争的新优势，实现“危机中中国教育领先、形势变化中开创新机遇”。

一是强化农业内循环基础战略。以国内循环为主体，首先要自强不息。我国农业取得历史性成就，但面对新的发展形势，仍需补短板、补短板，解决制约发展、畅通流通的核心问题。在供应链上，要适应消费升级趋势，推进生产标准化、品牌化、绿色化，大力发展农产品加工，强化仓储和冷链物流设施，促进供需匹配。在技​​术链上，要集中突破品种培育、生物技术、资源环境、设施装备等领域瓶颈，加大农业科技人才培养和产学研体系创新力度。在城乡链条上，推动城乡一体化发展，促进生产要素自由流动，加快农村土地、集体产权等领域改革，赋予农民更多产权，强化农业支持和保护，平衡工农业关系、城乡关系。

二是农业大规模进出口的结构性战略。实现国内国际双循环相互促进，必须继续利用国际市场优化资源配置。世界农业先进国家已实现较高水平的“大进口、大出口”，而我国农产品贸易近年来呈现“进口多出口少、进口快、出口慢”的格局。在提高资源密集型产品进口稳定性的同时，要充分发挥劳动密集型产品、部分产能、技术标准等出口优势，实现结构性规模化进出口，服务国内循环提高质量和效率。 “大进”的重点是：稳定紧缺农产品进口供应链，抵御进口受阻风险；适度增加日用农产品进口，满足人民美好生活需要。进一步扩大投资和服务市场准入，积极引进外资、人才、技术等生产要素。构建开放体制，优化营商环境，以对外开放推动国内改革。 “大出口”的重点是：与国际标准和规则接轨，完善国际营销网络，提高出口深加工能力，延伸产业链；借鉴国际经验，建立促进农产品出口的支持政策体系，稳定水果、蔬菜、茶叶、鱼类等优势特产出口。鼓励国内农业企业走出去投资，参与全球价值链中高端；积极发展农业服务贸易，带动产业走出去。

三是农业对外合作新战略。以助力形成农业双循环发展新格局的重要任务，以推动乡村振兴和农业农村现代化的重要目标，以共赢、共担、共治的重要原则，创新农业交流、贸易投资、科技合作、对外援助以及参与全球粮食和农业治理，充分发挥农业在国际经贸关系中的特殊作用，重点解决我国农产品贸易进口不稳定、出口不畅的问题、对分散的境外投资资源掌控力弱，农业技术“卡壳”，农业对外援助协同效应弱、粮食农业领域话语权与大国地位不一致等问题要加快构建利益关系更加匹配、投资贸易地位更加契合、“取”与“给”更加平衡的新型农业对外合作伙伴关系。