国枫观察丨国有股权管理的“前世今生——基于立法沿革对国有股权管理的概念与内容进行辨析

国枫观察丨国有股权管理的“前世今生——基于立法沿革对国有股权管理的概念与内容进行辨析

【简介】国有股权管理是国有资产监督管理体系中的特殊监管事项。其适用范围是股份公司特别是上市公司的国有股权。 2018年5月18日，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、中国证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》 （国有资产监督管理委员会、财政部、中国证券监督管理委员会令第36号，以下简称“36号令”）。 36号令主要规范上市公司国有股权变动。与2016年颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）一起，涵盖了上市公司的国有股权以及非上市公司的国有股。产权和比较完善的企业国有资产交易监管体系。本文主要采用纵向比较的方法对国有股权管理的相关概念和内容进行分析。

[关键词] 国有股权 国有股东 国有股权管理 国有股权变动

一、“国有股权”的含义

1、1992年股份制试点阶段——国有股权是指股份制企业的股份

《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》（国资局、国家经济改革委员会1992年7月27日发布）第三条规定：“设立联合-股份制试点企业，用国有资产投资参股（包括全民所有制企业改制为股份制试点企业），根据股权管理情况的不同，可分为国有股和国有股法人股。

国家股是指有权代表国家出资的政府部门或机构将国有资产投资于股份制试点企业（包括企业现有国有资产转增的股份）而形成的股份。

国有法人股是全民所有制企业利用国家授予的、独立经营的国有资产投资于自身独立的股份制试点企业形成的股份。国家股和国有法人股属于国家所有，统称为国有资产股（简称国有股）。

第二十四条规定：“有限责任公司、股份有限公司国有股的管理，适用本规定。”

2、1994年《公司法》颁布后——国有股权是指股份有限公司的股份和有限责任公司的股权

《股份有限公司国有股权管理暂行办法》（国企发[1994]81号，1994年11月3日）。该文件同时废止了《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》，并于2008年1月31日废止。（以下简称“81号文件”）第二条规定：“当组建股份公司，根据投资主体和产权管理主体的不同情况，分别构成“国家股”和“国有法人股”。

国家股是指代表国家的机构、部门向股份公司投资或者按照法定程序取得的股份。机构或者部门持有的股份记入股份公司的股权登记册。

国有法人股是指国有企业、事业单位及其他具有法人资格的单位以其依法占有的法人财产或者依法设立的法人财产，投资设立独立的股份公司而形成的股份。程序。国有企业事业单位和其他单位持有的股份记入股份公司股权登记。

国家股和国有法人股统称为国有股权。

第三十七条规定：“本办法的原则适用于有限责任公司。”

3、1996年国资管58号文、2000年财政部200号文——国有股权是指股份公司的股份

《关于规范股份公司国有股权管理有关问题的通知》（国资企[1996]58号）将国有股权管理事项划分为设立股份公司发行股份、转让配售权、转让股权。 《财政部关于股份公司国有股权管理问题的通知》（财管字[2000]200号，以下简称“财政部200号文件”）国资企[1996]58号文件进一步补充和细化了国有股权管理的有关事项。上述两份文件均规定国有股权管理的监管对象是股份公司。

4、2007年后——规范的上市公司国有股权管理制度建立并逐步完善。

2007年以来，中国证监会、国务院国有资产监督管理委员会先后发布了《国有单位转让上市公司股份管理暂行规定》、《国有单位转让上市公司股份管理暂行办法》 《国有股东持有上市公司股份转让管理办法》（以下简称《减持办法》）、《上市公司国有股东身份识别管理暂行规定》、 《关于规范上市公司国有股东行为的若干意见》、《关于规范国有股东与上市公司资产重组有关事项的通知》、《规范上市公司国有股东发行可交换公司债券》 《关于国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》和《国务院国有资产监督管理委员会关于实施〈国有控股上市公司管理暂行规定〉有关问题的函》 《上市公司国有股东身份证明》（以下简称《身份证明管理函》）等规定的出台，规范的上市公司国有股权管理制度开始建立并逐步完善。 36号令对上述规定进行了整合和集中，补充和完善了上市公司国有股权变动类型，修订形成了上市公司国有股权变动的统一规范。同时，36号令直接废止了2007年颁布的《减持办法》。

2、“国有股东”的范围

1、1994年81号文——国有股东是指国家机关（部门）和国有独资企业（公司）、单位

81号文件规定，“国家股权由国家授权投资的机构持有。在国家授权的机构未明确之前，也可以由国有资产管理部门持有或者由国有资产管理部门代表政府委托给其他机构或部门。是的。 “国有法人股应当由国有法人单位作为投资主体持有和行使。”

根据81号文件，“国有企业进行股份制改制，必须保证国家股或者国有法人股（国有法人单位应当是国有独资企业或者国有独资企业）”根据《股份制试点工作中贯彻国家产业政策若干问题的暂行规定》，公司）的控股地位。

根据上述规定，可以看出，国家股由政府机关或部门持有，国有法人股由国有法人（国有企业、事业单位和其他单位）持有。这里的国有企业仅指国有独资企业或国有独资公司。

2、2003年《财政部关于国有企业认定有关意见的函》——国有股东包括国有控股企业

根据《财政部关于国有企业认定有关意见的函》（财企函[2003]9号），“企业中习惯使用的‘国有公司、企业’的内涵过去已经发生了很大变化，除了国有独资企业和国有独资公司之外，还有国有控股、股份制公司等经济成分的各类企业。” “从企业控制权的角度来看，‘国有公司和企业’还应包括国有控股企业。其中，国有控股50%以上的绝对控股企业，因为国有股权处于绝对控制地位。”控制地位的，应归入“国有股权相对控股的公司、企业”范畴，因股权结构和控制权组合相对复杂，必要时纳入“国有企业”范畴；国有公司、企业的具体判断标准要认真研究。”

根据上述规定，国有企业（公司）国有股东范围由国有独资企业（公司）扩大为国家控股企业（公司）。其中，国有绝对控制企业（公司）应属于国有股东，而国有相对控制企业则需由财政部门或国有资产监督管理机构具体认定。 [1]

3、2008年《关于标志管理的函》——对绝对控制的国有企业提出了更具体的标准

《关于标志管理的函》明确上市公司国有股东范围如下：

（一）政府机关、部门、事业单位、国有独资企业或者投资者均为国有企业的有限责任公司、股份有限公司。

（二）上述单位或者企业单独控股50%以上的法人企业；上述单位或者企业持股比例合计达到50%以上，且其中之一为第一大股东的法人企业。

（三）上述“二”企业中持续保持绝对控制关系的各级子公司。

（四）上述单位、企业的所属单位或者全资子公司。

根据上述规定，上市公司国有股东范围包括国有独资企业（单位）和国有绝对控股企业（单位），不包括国有股份制企业（单位）和国有控股企业（单位）。拥有的相对控股企业（单位）。

4.36号令——国有企业独资或持股合计达到50%且国有企业为第一大股东的不再视为绝对控制

36号令第三条进一步简化了《标签管理函》中规定的国有股东的描述，删除了国有单位独资或合计持股恰好达到50%以及国有单位的情况：所属单位为第一大股东。 36号令第三条规定的国有股东范围包括：

（一）政府部门、机关、事业单位、境内国有独资或独资企业；

（二）第一款所列单位、企业单独持股比例超过50%，或者合计持股比例超过50%且其中之一为第一大股东的境内企业；

（三）第二款所列企业直接或间接持有的境内独资或各级独资企业。

值得注意的是，虽然36号令进一步明确国有股东（证券账户标记为“SS”）采取绝对控制标准，但根据36号令第七十四条规定，相对控股和控股的国有企业协议（证券账户标记为“SS”）“CS”）也参照36号令进行管理。 [2]

3、“国有股权管理”的管理权限和管理办法

财政部200号文件首次对股份公司国有股权管理事项进行了分类，形成了财政部和地方财政（国资）部门审核的监管体系。国务院国资委和地方政府国资委成立后，中央国有企业和地方国有企业的国有股权管理职责由国务院国有资产监督管理委员会和省人民政府履行。有些事项需要由国有资产监督管理机构报告同级人民政府。批准。其他国有股东（如事业单位、大学、医院等）的国有股权管理职责由省级以上财政部门履行。

《国务院国资委确定的取消和下放工作事项目录》和《关于推进企业国有产权转让有关事项的通知》下放了部分国务院国有资产监督管理委员会和省级政府国资委对国家出资企业（一级企业）的审批权限。处理。 36号令进一步将上市公司国有股权变动的部分管理权限下放到省级国有资产监督管理机构和国有出资企业。

附件：国有股权管理的管理权限和管理办法

[1] 2005年2月7日，国务院国资委下发《关于潍柴动力股份有限公司部分国有股权性质变更问题的批复》。 ”：“鉴于深创投增资扩股，国有有限责任公司绝对控制权变为国有相对有限责任公司时，按照国家有关规定股权管理，其持有的股份公司股权相应由国有法人股变更为非国有股。”参照上述批准文件，相对国有企业（公司）。不是。国有股东类别。

[2] 虽然上述国有股东范围明确适用于上市公司，但考虑到2008年81号文已废止，非上市股份公司国有股东范围也可参照适用。

潘波，北京国丰律师事务所律师

业务专长

公司改制上市、再融资、公司证券业务、公司收购重组、债券发行