工程总承包管理办法正式施行，如何正确理解其内容？

工程总承包管理办法正式施行，如何正确理解其内容？

2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合发布《房屋建筑和市政基础设施工程工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），将于2020年3月1日正式实施。作为政府部门发布的规范性文件，《工程总承包管理办法》对工程总承包发展所能发挥的作用不言而喻，但如何正确理解其全部内容以及工程总承包实践的原始来源即国际项目的行业惯例，业界的认识并不一致，甚至存在较大的差距。如果在这一点上不能达成广泛的共识，将会影响《工程总承包管理办法》的有效实施。

1.国内外工程界对EPC认识的差异

1.EPC的定义

准确的说，“工程总承包”是一个中国术语。国际上并没有正式的工程总承包术语，通常使用FIDIC（Fédé Des lngé，国际咨询工程师联合会，法文缩写为FIDIC）术语来表达，即P&D+B（Plant and Build，工厂设备及设计+施工，法文缩写为P&D+B）或EPC（设计、采购、施工，法文缩写为EPC）。因此，准确把握国内工程总承包习惯用法与FIDIC术语的关系，对于我国工程投资建设行业各类企业正确认识与国际工程界接轨的工程总承包操作要点、更好地“走出去”具有重要意义。

工程总承包即P&D+B、EPC的定义，是指一个“工程公司”以承包（对整个工程或大部分工程实行“总包”）的形式，同时承担工程设计和工程建设任务。明确一点，工程总承包就是设计与施工一体化承包，是工程建设项目管理的一种模式。而P&D+B、EPC又可以细分，都是工程总承包项目的具体实施方式。需要注意的是，国际上大多数“工程公司”都是由原有的工程设计公司“脱胎”而来。

FIDIC组织所理解的工程总承包模式应该包括P&D+B和EPC两种。从历史上看，FIDIC在其彩虹系列合同中一直推崇黄皮书。黄皮书第一版于1963年发布，黄皮书第二版和第三版分别于1980年和1987年发布。1999年《FIDIC合同族》首次发布时对黄皮书进行了更新，2017年进行了第二次更新。这使得P&D+B（即黄皮书）和施工总承包管理模式中所采用的Cons即红皮书成为了FIDIC重点持续推出的两大主要管理模式。随着P&D+B方式的推进，又衍生出另一种总承包方式——FIDIC于1995年推出的D+B（-，设计-施工，简称D+B）和交钥匙方式。1999年推出合同族时，D+B和交钥匙方式被规范为EPC-交钥匙方式。然而，在1999年和2017年两次发布的合同族中，均未提及D+B方式。因此，中国工程建设从业者在谈论总承包，甚至编写相关文件时，已经不能再提及D+B方式，因为它已经被EPC-交钥匙方式取代。而对于总承包模式，只提EPC而不提P&D+B则是片面的。

2. P&D+B与EPC的区别与相似之处

1. 共同点

两种方式都是设计方和施工方作为工程合同的一方，分别承担工程的工程设计和工程施工任务，工程中包含的“施工设备”一般从供应商的产品样品中选择采购。

2. 差异

在P&D+B方式中，项目除了可能存在的施工设备外，一般还包含“生产设备（Plant）”。所有生产设备都必须根据项目的具体情况经过产品设计的过程才可以制造，然后在施工现场经过安装、试运行等一系列复杂的过程。因此，上述生产设备的设计本身已经超出了工程设计的定义，其管理模式也不再使用“工程设计（）”这一术语，而不得不使用更宽泛的术语“设计（）”。

3. 生产设备产品设计步骤

本设计流程可供包含生产设备/工艺设备的市政公用工程项目在P&D+B等方法下提出不同设计阶段的图纸要求时参考。

（1）编制设计任务书。根据市场、技术发展要求，编制设计任务书（相当于建筑行业的功能需求论证或方案设计任务书）。

（2）方案设计或初步设计。设计方案或其原理或机构运行简图、初步性能参数（相当于建筑行业的方案设计及说明）。

（3）技术设计。总（装）图及重要部件装配图、设计计算书（相当于建筑行业的初步设计）。

（4）加工图或施工图设计。总装图、部件装配图、各部件图、加工图（相当于建筑行业的施工图）的调整。

（5）P&D+B方式投标时提交图纸。根据FIDIC的解释，发包人应提供的设计文件是“使生产设备符合业主制定的概要或性能规范”，因此投标人需要根据项目具体情况，尽可能在上述（1）、（2）两种情况下提交图纸。若条件不满足，仅提供（1）情况下的文件也是可以接受的。

4. 不同类型合同的计价方法及项目管理

事实上，在各类合同方式下（如Cons、EPC等），项目中都可能存在Plant，但根据合同方式不同，合同的计价方式会有很大差异。

在EPC交钥匙方式下，可能出现的结果是，只要不违反FIDIC在EPC合同文本中提出的四个“不适用条件”，工程合同中的全部工作都可以“总包”，工程风险几乎全部由总承包商承担。在这种情况下，业主在合同价格等方面的风险极小，因此工程业主对总承包商的授权（即工程决策权的让渡）也将非常大，从而大大简化业主对工程的管理。业主的工程管理往往不再需要委托给一个“FIDIC工程师”，而只需要选定一个“业主代表”来负责EPC工程的“质量监督”工作。

在P&D+B方式下，由于受生产设备设计、采购流程复杂等管理因素的影响，很难一次性将项目全部说清楚。合同中规定的设计内容除了“工程设计（）”外，还包括不属于工程设计的生产设备产品设计。合同范围内的所有项目难以“包干”，因此需要留出其他计价方式的余地，将部分不能包干的工程内容发包出去。日积月累，即使项目中工业生产设备并不多，只要项目出现较多的不可预见因素，也可以利用P&D+B合同的各种计价方式予以解决。

在项目管理方面，P&D+B项目的风险既不像总承包模式（采用FIDIC合同法）那样几乎全部留给业主，也不像EPC模式那样几乎全部转移给总承包商。因此，业主的项目管理既不需要像总承包模式那样委托“FIDIC工程师”来负责，也不能像EPC模式那样只委任“业主代表”来负责，而是应该选择“工程师代表”（FIDIC组织在2017合同族体系中给出的新定义）来负责业主的项目管理。

3. 采用EPC模式需要注意的问题

一、工程总承包模式在我国的实际运用

从国际工程界推行工程总承包模式，即历史上和现在的P&D+B、D+B/交钥匙、EPC交钥匙承包方式来看，工程总承包模式在国际工程界的市场份额已由1985年的5%左右上升到2005年的45%左右。按照天津大学何伯森教授十五年前的判断，到2015年将达到55%左右，而1985年占有80%左右市场份额的施工总承包模式，到2015年将只占有1/3左右的市场份额。工程总承包模式将获得长足的发展。工程项目管理模式的这种转变，无一不是由项目业主决定的，但为什么市场经济条件下的建设项目业主会更加集体地倾向于采用工程总承包模式呢？其动因是什么呢？这主要是因为业界看到了工程总承包模式的好处——在基本保证工程建设项目设计质量的同时，可以大幅降低工程投资等风险。业主的集体行动代表着社会整体的发展方向，但我国工程总承包模式的推进却远远落后于此。加之整体市场占有率不足，在各领域已经实施的工程总承包项目中，有很大一部分（估计有70%甚至更多）是采用“费率招标”“费率承包”的假“工程总承包”。

2.EPC模式的特点及问题

EPC模式如何实现上述优势并让项目业主印象深刻？其主要工作机制是什么？

众所周知，设计阶段节省的工程投资比例一般在70%~85%左右，因此设计阶段节省投资至关重要，发达国家如此，我国亦是如此。总承包模式下，设计方案一般通过招标选定，因此在设计方案阶段存在竞争，通常会选取相对优化的设计方案；而在工程设计阶段，对于唯一中标的设计单位做出的工程设计，不会存在这样的竞争。只有通过工程设计的市场竞争，才能使建设项目获得优化的设计结果，从根本上实现既保证工程设计质量，又节省工程投资的目的。

工程总承包模式改变了施工总承包模式下设计方与施工方为两个独立主体的机制，因设计方责任导致的工程设计变更，施工方有权向建设单位提出索赔。因为在施工总承包模式下，设计方的错误不能完全以承包的形式由施工方承担，而只能由业主承担，进而造成设计方的责任缺失，导致工程项目中因施工总承包方提出设计修改或变更而引发的经济纠纷和索赔现象普遍存在。因此，增强设计方的责任感，提高工程设计质量是业主的普遍要求，而工程总承包模式恰好可以满足这一要求。

在项目的参与方中，业主方往往不是那么“专业”，在总承包模式下通常只能通过选择“FIDIC工程师”并依靠其管理能力来提高自身管理的专业水平。但在总承包模式下，项目的风险基本由项目业主方承担。按照风险管理的基本原理，当项目的风险无法转移或避免时，风险最好由最合适的一方来承担。显然，业主方并不是这样的一方。因此，在总承包模式形成并成功运行的基础上，集设计、施工两项项目管理任务和职责于一体的“工程公司”便成为这样的一方。由于“包干制”的责任机制和业主方的极大授权，也从管理范围和深度上大大简化了业主方的管理。

优化项目管理是整个工程建设行业的重要任务，如果仅仅采取总承包项目管理模式，很容易陷入“低价竞争”的恶性循环，目前我国甚至存在“低价投标、高价索赔”的顽疾，这种粗放的管理早已不能适应我国建筑业发展的要求，推行总承包模式是一条出路，凸显技术的竞争而不仅仅是价格的竞争。

二、我国推进工程总承包进展回顾

早在上世纪 90 年代，当时的建设部就开始大力推行工程总承包的项目管理模式。2003 年，建设部发布指导意见，提出要培育和扶持工程总承包企业。经过约 20 年的努力，工程总承包在一些项目特别是工业项目上取得了比较明显的进步，但在房建项目中依然举步维艰。目前，房建项目中的“工程总承包”绝大多数都是“费率招标、费率承包”的“假 EPC”。

认识上的差距是一个重要原因，有时会产生重大影响。比如前段时间，不少设计单位公开撰文反对采用工程总承包方式，认为“国际经验不可取”、“没有上级法律的支持”、“一家设计单位应该把蓝图画到底”。这些设计单位其实是用传统的方式看问题，更多的是从自己的角度去争取自己设计工作的“量”而不是设计工作的“质”，不愿在工程设计阶段参与竞争。笔者认为，现代设计不能再走“以量取胜、低价竞争”的老路了，否则工程设计的优化将再次成为空谈。

2011年12月，国家发改委等九部委根据国务院《招标投标法实施条例》授权，联合发布了《设计施工总承包招标文件》国家标准，将我国工程总承包模式定义为“设计施工总承包”。这一定义准确抓住了两类工程总承包方式的共性。所附总承包条款既规定了工程中按“总包”方式发包的工程，又规定了除此以外还规定了“暂估工程”、“暂列工程”，体现了P&D+B方式的特点，形成了完整的工程计价体系。同时也为工程总承包方式下继续推行工程量清单计价规范和建设监理制度提供了空间。

2019年12月，住房城乡建设部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施工程施工总承包管理办法》，进一步明确了工程总承包的原则和范围、工程招标、发包的要求、工程总承包单位的条件和职责、项目实施要求等。

近年来，我国工程项目总承包一直没有太大进展，其中一个重要原因就是行业内还没能摆脱多个既得利益集团争夺利益的思维定势。不可否认，各方之间都存在利益博弈，为了追求权力平衡而陷入利益博弈。解决这个问题，政府主管部门首先要考虑社会整体利益是否得到了保障，企业特别是大型国有企业首先要考虑社会利益最大化。

历史的教训必须汲取，主管部门要有整体思维和大局意识，否则，推行工程总承包的努力可能又会像2003年建设部在建筑业推广工程总承包模式一样，再次失败。

三、工程总承包采购的要点

1.必须坚持工程总承包招标的前提条件

1、项目设计及可行性研究报告

建设工程是一个技术实体，方案设计的优选过程本身就是项目的技术可行性研究，是项目可行性研究报告的基础和重要内容。项目的各项管理目标均体现在项目可行性研究报告中。因此，在总承包模式下，项目方案设计通常是通过招标竞争来确定的。在项目可行性研究报告（与中标捆绑在一起的方案设计）未得到投资方决策层批准之前，方案设计无法最终确定，项目各项管理目标无法确定，项目的招标采购也无法正常进行。在总承包模式下，招标采购的前提条件并未改变。

2.国际工程界引入“概要设计（SD）”和“扩展设计（DD）”概念

住房城乡建设部发布的《建设工程设计文件编制深度规定》（2016年版）对房屋、市政两类工程在方案设计、初步设计、施工图设计三个阶段应达到的深度进行了规定。但相关规定所要求的深度与国际工程惯例所要求的深度仍有一定差距，这将影响到工程总承包招标文件、招标文件编制的深度要求。

（1）方案设计。目前，住房和城乡建设部所表达的方案设计深度与国际工程界所表达的设计深度存在差距，即除建筑设计图外，其他专业设计深度明显不足。这对于工程建设总承包模式下所有设计都由一家设计院完成的情况影响不大，因为这种情况下设计单位可以“一图到底”，各阶段成果之间的衔接都是在一个设计单位内部进行的，中间过程如何衔接并不重要。但在工程总承包模式下，整个设计分为方案设计（咨询工作）和工程设计（初步设计或扩大初步设计，属于承包工作）两个阶段，由不同的设计单位完成时影响就很大了，很有可能造成基于该方案设计的下一步设计的模糊性，或者使“技术标”的评审过程变得困难。针对以上情况，笔者提出以下两点建议：

一是住房城乡建设部需对方案设计深度的表述进行调整，以适应国际工程界相应的SD（概要设计，简称SD）深度要求，并以此作为工程总承包招标文件的设计文件。

其次，可以采用目前国际工程界对SD对应于方案设计的深化表达方式，形象地表述为“深化方案设计”，并作为投标文件使用。

（2）初步设计。后续初步设计的深度描述也存在问题，即我国房屋建筑工程初步设计的深度不足以编制整个工程量清单。我国自2003年起实行的《建设工程工程量清单计价规范》是以施工图作为设计文件开始编制工程量清单的。因此，我国初步设计只能作为方案设计与施工图设计之间的技术纽带，不应作为编制工程量清单的基础设计文件，因为其不具备相应的商业价值。但工程总承包的招标机制要求初步设计图作为招标报价的基础技术文件，因此必须具备商业价值。基于此，笔者提出以下建议：

首先，住房和城乡建设部需要调整初步设计深度要求的表述，以达到国际工程界相应的DD（扩展设计，简称DD）深度。在这方面，住房和城乡建设部可以借鉴工业和信息化部颁布的《石油化工项目设计文件编制深度规定》，只需在初步设计编制深度要求的最后表述中插入初步设计“应满足工程量清单编制要求”即可。

其次，目前可以按照“扩大初步设计”图纸来表达，使“工程量清单编制深度要求”达到招标技术文件的深度要求。

（3）方案设计和投资估算编制方法。应借鉴和推广正规的方案设计和投资估算编制方法。住房和城乡建设部已颁布《市政工程项目投资估算编制方法》，并将其作为项目可行性研究报告投资估算编制的基础文件。但由于住房建设可行性研究报告的编制工作并不像市政工程那样由住房和城乡建设部（工程设计的上级政府部门）统一负责，因此，笔者建议住房和城乡建设部应与国家发展改革委协调，共同制定住房建设方案设计和投资估算编制方法，以满足工程总承包管理模式的实际需要和下一步发展的意外需要。

（4）可行性研究报告相关文件。项目可行性研究报告编制所需的其他支持性文件，如土地、规划、环评、社评等需要同步办理的结果和需要履行的工作手续也应及时完成，确保项目可行性研究报告不是“可以批的报告”，确保工程总承包招标文件扎实可靠。

2.必须发挥工程设计竞争和优化工程设计的作用

1.设计竞赛是工程总承包的核心

鉴于设计阶段对工程造价节约的重要作用，应充分利用工程设计阶段的招标竞争，常见的做法是各总承包商各提供一个技术标，实现优化设计竞争。

在工程总承包制中，首先必须在方案设计阶段提出明确具体的设计概要要求，并通过招标从多家投标人提供的方案设计中评选出最符合概要要求的方案设计作为中标方案设计，这是避免后续工程设计发生重大甚至颠覆性修改的前提和必要条件。

中标设计方案（见上文SD图说明）作为工程总承包招标的技术文件，并提出了若干必要的配套技术附件，如工程设计任务书、主要材料设备品牌清单等。投标人应以招标文件为基础，编制自己的扩展初步设计文件作为投标的技术图纸，并在此基础上填写自己的工程量清单，进行“包干式”工程量清单报价。

此外，业主还必须设立一些其他必要的文件作为竞标条件。

2.技术评标应考虑的主要因素

技术标评标主要考虑的因素是：技术标文件是否忠实于招标文件的技术标（即投标的扩展初步设计/DD图是否忠实于招标的方案设计或深度方案设计/SD图）；技术标文件的编制深度（DD设计）是否达到工程量清单编制的可用深度；技术标文件是否进行了优化和技术先进性；技术标文件是否保留了必要的裕度（即是否规避了明显的技术风险）；对于P&D+B模式下的工程总承包项目，生产设备或生产线的生产工艺设计是否先进可行，是否能与工程设计很好地衔接；设计时是否考虑了材料、设备品牌清单的要求；如招标文件允许对招标技术文件进行优化，是否进行了优化并节省了成本。

3. 总承包并不意味着盲目冒险

总包合同首先必须以总包合同或大部分工程为包干合同，但这并不意味着工程总包商在没有技术文件支撑、没有工程计量基础的情况下，就盲目地承担风险。否则，投标人将是FIDIC文件所说的“最无知的投标人，最鲁莽的赌徒，绝对不是最优秀的投标人”，其合同将难以为继。没有工程设计的优化竞争，没有以投标图纸为基础编制的工程量清单，就没有总包合同的基础。总包条件下全部或大部分工程包干合同的目的，就是在新的设计体系下，以新的工程量清单为基础进行合同签订。（未完待续）