中国快速城镇化的风险与城市治理转型

中国快速城镇化的风险与城市治理转型

五、快速城镇化进程中城市治理的变革

反思我国快速城镇化所走过的道路，不是反对城镇化，而是总结我国城镇化的经验教训。化解我国城镇化进程中的风险和现实困境，需要加快城市治理转型，实现推动市场化、加强宣传和制度创新的有机统一。

（一）经济领域由行政主导向市场主导转变，尊重市场机制在城市发展中的决定性作用。一是统筹城乡市场，促进资源要素合理有序流动，完善市场交易价格机制。打破城乡二元结构体系，实现城乡市场有效对接，促进城乡资源要素双向流动。随着城镇化向农村延伸，资源要素价值不断提升，非农化加速。建立合理的经济效益补偿机制，充分保障农民利益。其次，要不断完善城市管理市场化运行机制，弱化行政权力在城市建设发展中的作用中国快速城镇化的风险与城市治理转型，建立政府、企业、社会公众的合作与议价渠道。禁止通过行政征用、行政强制、行政拆迁等方式在城市发展中谋取利益，规范政府行政行为，构建政府、企业、公民之间的利益协商机制，保证城市发展的科学性、合理性、构建市场化的城市发展通道。明确城市建设公共利益边界，防止以公共利益为名进行商业性城市开发。最后，继续推进新型工业化进程，因地制宜合理布局城市产业结构，培育具有地方特色的主导产业。抑制部分地区城镇化“大跃进”现象。没有工业为基础的城市发展模式会带来巨大的灾难，造成土地等资源的极大浪费；房地产业的发展应该受到规范，因为房地产业的相关性非常大。泡沫繁荣背后的次生经济风险难以估量；一些城镇化过快的中西部地区要加强区域间合作，加快产业发展，逐步解决“过度城镇化”问题。

（二）在社会领域，强调政府回归公共利益和公共性，建设“强化公共服务”政府，更好发挥政府作用。城镇化改变了城市的人口规模、社会结构和居民生活方式。公共服务和基础设施面临新挑战。不同人群对公共服务的需求异质性很大，公共部门很难平衡不同主体之间的平衡。随着需求的增加，基本权利分配不公平的问题也随之出现。一要不断提高城市公共服务供给水平，满足流动人口基本需求，防止公共服务“贵族化”倾向。由于城市人口快速增长，教育、医疗、卫生等基本公共服务供给不足。不断增加和改进公共服务供给数量和方式，着力解决农民工等城市流动人口基本公共服务需求。充分保障城市流动人口的居住条件，让他们分享城市发展的成果。二是探索城市社区管理新机制，以社区为载体，增强公共部门对公众需求的响应能力。借鉴西方发达国家城镇化经验并结合我国具体国情加强城市社区建设，提高城市社区自主治理能力，完善我国社区管理基本制度，让志愿者参与社区建设城市社区事务，形成政府、社区、志愿者等多主体合作治理模式，更好满足公民需求。最后，完善公民参与的制度渠道，搭建政府、社会、公民协同治理的制度平台，引导和发展各类民间组织，进一步优化社会组织发展的政策环境。鼓励和支持社会组织参与提供公共服务。服务，激发社会组织活力。

（三）加快制度建设和创新，推进以人为本的城镇化进程，科学合理推进农业转移人口城镇化进程。城镇化是农业人口向非农就业转移、向城镇聚集的过程。要让农民与市民共享城市发展的物质文明和精神文明成果，坚持以人为本的发展理念，避免人为的“建城运动”。城乡二元体制下，“人的城镇化”必须通过制度建设和创新来推进。从农民公民身份转变的角度来看，我国需要在以下几个方面实现制度创新：一是建立与资源要素自由流动相适应的市场体系，特别是产权制度和利益体系。经济交易中的分配制度。适度调整和完善现有土地产权制度，减少土地对农民进城的约束，保障农民进城后有自由处置土地的权利，换取城市生活的物质条件，实现土地城镇化和城镇化。人口城镇化与文化的基本统一。其次，要从根本上消除城乡差别的社会制度，保障农民和农民工的基本权利，打破城乡二元结构体制。消除城市偏向的非平衡发展战略已不再适应经济社会发展形势。解决城市流动群体社会地位和基本权利不平等问题，减少他们因社会不公正而感受到的“相对剥夺”。我国应加快户籍制度改革，切实保障农民工及其子女的权利，让他们顺利融入城市社会。最后，要尊重农民进城意愿，防止农民强制迁入城市，统筹城乡发展，建立一体化发展体制机制。

（四）引导调控城市发展布局结构，优化城市等级规模体系和完善大城市空间结构，科学规划城市基础设施。一是构建大中小城市协调发展的结构体系，不断优化城镇规模和层次，限制特大城市发展规模，发展大城市边缘卫星城市。重点发展中小城市，特别是加快县中心小城镇建设，实现大中小城市和小城镇协调发展，实现农民就地城镇化。结合区域具体情况，集中城镇化和分散城镇化相结合，缩小区域城市发展差距，促进区域协调均衡发展。其次，着力构建城市带、城市圈、城市群、都市圈等城市网络，形成“多中心、组团式”区域城市发展格局，充分发挥城市群规模效应生产集聚。通过基础设施对接、信息共享等方式，加强区域城市间协作和要素流通，实现产业分工和功能互补，增强城市辐射带动作用。三是完善大城市内部空间，结合区位条件和总体布局，科学划分城市功能区，实现土地资源集约高效利用，将城市各要素有机结合。最后，着眼长远，合理规划布局城市公共服务和基础设施。科学确定学校、医疗等公共服务机构选址，优化空间布局结构，促进公民生活便利化。道路基础设施建设应考虑城市人流、物流、车流不断增加等因素，避免只注重解决眼前问题而忽视长远发展。加快智慧城市建设，着力解决道路交通拥堵等现代城市病。

（五）构建灵活科学的城市突发事件预警机制，加强政府与公民的沟通互动，提高城市治理的制度化和科学化水平。突发的自然灾害暴露了城市基础设施规划和建设的问题。建立危机事件预警平台，减少突发因素对城市运行的不利影响。正确处理涉及城市流动人口的群体性事件，保障弱势群体生存权利，防止发泄愤怒和执法冲突事件，增强政府与人民的信任。现代城市治理要打破计划经济遗留下来的条块分割的管理模式，建立政府与公众、政府部门之间的沟通协调机制。增强城市治理政策的连续性、统一性、稳定性，制定系统性配套政策，更好适应环境变化。政府要对城市发展进行科学的长远规划，实现城市公共事务治理的制度化、法制化、规范化。建立制度化、动态高效的城市治理模式，降低城市治理成本，实现政府职能转变，建设适应城市发展的服务型政府，推动治理体系和治理能力现代化。

六、总结

厘清城镇化与社会风险的关系，需要辩证的研究分析视角：一方面，城镇化是社会结构变迁的表象。传统的乡村社会逐渐转变为以城市为主导的城市社会，使得各种社会问题向城市延伸、演变和集中；另一方面，城镇化是社会转型变革的重要推动力。由于缺乏消除社会系统结构性压力的动态调整和治理机制，城镇化必然会催化、放大、制造大量社会矛盾和冲突。我国快速城镇化给社会转型带来不可估量的风险，城镇化持续健康发展面临诸多不确定因素。根据西方发达国家的经验，当城镇化进入较高阶段时，必然会推动政府公共治理机制的重构，治理转型将进一步推动城市发展。本文主要从市场化、公共性、制度创新等方面阐述了城市治理转型的基本理念。治理变革包括结构、主体、功能、过程等多个方面，需要理论界进一步探索。

作者：刘建平，华中科技大学公共管理学院教授；杨蕾，华中科技大学公共管理学院博士研究生，武汉

[参考]

[]

[1]牛文元.中国新型城镇化发展报告2012[R]．北京：科学出版社，2012.45。

牛. 2012 年新版：出版社，2012.p45。

[2]世界，2011年，联合国.p7。

[3] 陆大道，姚时谋，刘辉等。 2006年中国区域发展报告——城镇化进程与空间扩展[M]．商务印书馆，2007.25。

陆大道，姚，刘辉，等。2006。新闻界，2007。p25。

[4]杨赖斯.城乡二元模型.城市，1994，35(3)：346-368。

[5][美国]塞缪尔·亨廷顿。变迁中的政治秩序[M]．上海：上海世纪出版集团，2008.248。

Smuel P.. 订单.: 新出版社,2008.p248

[6] J, Wolff G. 世界城市： 和 的一个。城市和，1982，6（3）：309-344。

[7]，。 ，以及 的 。纽约：圣人，1995.p43。

[8] 和。见：一个？.Built，1994，20(03)：231-241。

[9]一月. 《城市》杂志，：SAGE，2000.p624。

[10]，Y·W.肯尼亚城市：和。城市，1988，10（4）：321-340。

[11] D. 与快速建成区，2007，2(3)：391-396。

[12] 和.，，拉丁文。麻省理工学院出版社，，，2009.P26。

[13]，C·S。的土地在。的，2004，94（1）：183-206。

[14] 罗哈斯. ：和 Cases.IDB，2008.p3。

[15] VL。拉丁语和世界银行，2009.p3。

[16] E.世界。 ，1996，75(01)：52-65。

[17] S. The of.，2000，9(1)：68-79。

[18] M S.The State，以及：北埃比拉土地内部研究，2009，3(5)：253-258。

[19]国家统计局。中国统计年鉴(2012)[Z]．北京：中国统计出版社，2009。

中国的.中国年鉴-2012。：House，2012。

[20] 李猛.中国区域发展不平衡的政治分析[J]．政治科学研究，2011（03）。

李萌.中国社会科学院. ，2011（3）。

[21] 温铁军，温莉．中国的“城镇化”与发展中国家城镇化的教训[J].中国软科学，2007（7）。

文，文丽.-在中国和来自.China Soft，2007(7)。

[22]Jhon.中国城市.:出版社,2010.p5.